如何破解老龄化难题 以结构性改革破解老龄化矛盾

　　中国目前仍处于转型发展的关键时期，经济增长十分重要，养老保障问题也日益突出，“既要增长又要养老”，成为中国的现实选择。在这个特定背景下，增长与养老的结构性矛盾，开始成为中国转型发展的基本性问题。

　　中国面临着人类历史上前所未有的增长与养老的结构性矛盾。一方面，中国经济转型升级正处于关键阶段。初步估算，中国的产业结构、城乡结构、消费结构仍有巨大的转型升级空间，服务业占比、城市化率和服务型消费占比，在未来5-10年仍然有10%-20%的提升空间，这将带来巨大的新增市场，使经济有望在未来10年左右实现5%-6%的增长。

　　另一方面，未来10年左右中国仍将处于人口老龄化快速发展的阶段。2018年，中国60岁及以上人口已达2.5亿人，其中65岁及以上人口达到1.67亿人，占总人口的11.9%。

　　人口结构变化使中国宏观经济政策面临两难选择。在经济下行压力加大与老龄化进程加速交织并行的背景下，宏观经济政策的选择空间与灵活性受到双向挤压。以财政政策为例，一方面，要有效释放市场活力以推动经济增长，需要更大力度的减税降费，包括大幅降低企业养老保险的缴费负担;另一方面，老龄化程度的不断提升，又要求不断扩大涉老公共支出规模。面对增长与养老的结构性矛盾，中国财政政策在相当长的时期内，将面临推进减税降费与扩大涉老支出的两难选择。

　　近14亿人的大国要在经济增长中解决养老问题，在扩大养老服务中释放增长潜力，既需要实行具有超前的、能够延缓和减轻老龄化冲击的产业、就业、人口等政策调整;更需要适应人口结构变化推进相关制度的重大变革。

　　1.　适应人口结构变化趋势，加快人口政策调整与劳动力市场的结构性改革。

　　(1)改革现行退休制度，推行灵活退休政策。从国际经验看，中国需要考虑尽快在更大范围内实施弹性退休制度。这不仅有利于推迟劳动力缺口出现的时间，而且有利于缓解养老金体系的支付压力。

　　(2)尽快调整生育政策。建议在现行生育政策的基础上，逐步实行产假、陪产假、孕产妇医保、产科和儿科医护、孕期和哺乳期妇女弹性工作制、学前教育等鼓励生育的政策，并加快探索建立生育家庭税收减免等长效激励制度，促进生育率的明显提高。

　　(3)尽快让农民工成为历史。争取到2020年使农民工完全享受与城镇职工同等的基本公共服务与福利待遇，让农民工更好地融入城市，尽快形成一支稳定、高效的产业工人队伍。

　　2.　适应需求结构变化趋势，加快以服务业市场开放为重点的政策调整。以服务业市场开放为重点，推进产业政策调整，既可以破解服务供给短缺的突出矛盾，又可以有效释放增长潜力。过去几年，中国推出了一系列放开养老服务市场的相关政策，尤其是放开了社会资本投资养老机构的准入。更加有效地应对老龄化挑战，需要进一步加快以养老服务为重点的服务业市场开放，适应多元化、个性化养老服务需求的全面快速增长且不断升级的大趋势。

　　(1)按照“公开市场、公平竞争、公正监管”的原则，进一步打破养老服务相关的市场壁垒。例如，尽快实现不同所有制养老机构在财政补贴、税收、贷款、土地、人才、政府采购等政策，以及水、电、气价格等方面的平等待遇。

　　(2)在养老和医疗领域尽快引入国际先进标准。例如，欧盟28国已有20国对药品增值税实行了优惠税率。建议未来2年把药品进口增值税税率降至6%;在对进口抗癌药、对国内生产治疗癌症、罕见病、糖尿病、乙肝、急性白血病等药品重要原料实施零关税的基础上，对癌症诊断和治疗的进口设备尽快实行零关税，进一步降低癌症治疗的成本。

　　(3)深化公办养老机构改革。例如，将一部分利用率不高、资源闲置的公办养老机构交由社会资本运营;通过公建民营、“一院二制”等方式吸引社会资本参与公办养老机构运营。

　　3.　以发展长期护理保险为重点，切实解决养老服务资金短缺问题。从国际经验看，长期护理保险是适应老龄化社会护理需求不断增长趋势的一个制度安排，也是解决养老资金短缺的重要方式。目前，中国已经开展了长期护理保险的试点，下一步需要借鉴国际经验，加快提高长期护理保险的覆盖率。同时，推进养老金结构调整，在强化作为第一支柱的基本养老金制度的同时，尽快建立和完善作为第二支柱的企业补充养老制度和作为第三支柱的个人储蓄养老金制度，以此降低第一支柱与公共财政的压力。

　　4.　在协调区域、统筹城乡中拓展宏观政策空间。随着劳动力全国范围内流动，大量年轻劳动力由农村流向城市，由欠发达地区流向发达地区，这造成人口老龄化的“城乡倒置”与欠发达地区老龄化程度高、发达地区老龄化程度低的“区域倒挂”。

　　2016年，中国农村老龄化水平已达15.4%，高出全国平均水平2个百分点以上;2017年，广东65岁及以上人口占比仅为7.7%，而重庆、辽宁等地已高达14%以上。从另一角度来看，城乡倒置、区域倒挂为中国解决增长与养老难题提供了政策空间。例如，通过倾斜性的区域发展政策加快中西部经济增长和社会发展，辅之以人口政策、就业政策及税收政策，可以积极吸引更多劳动力人口从东部地区向中西部地区的回流和转移，分散人口老龄化风险;以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度，可以释放农村老年人口消费潜力。这就需要在完善中央调剂金制度与加快推进养老保险省级统筹改革的基础上，尽快实现城镇职工基础养老金全国统筹。